甄江 黄季焜：乡镇农地经营权流转平台发展趋势及其驱动力研究【转】
摘 要：本文基于7省32个县的分层随机抽样调查数据探讨土地流转平台的发展趋势及其驱动力。实证研究表明, 虽然有些地区的乡镇在10年前已建立了土地经营权流转平台, 但是从2014年开始得到快速发展;最主要的影响因素是地方政府的政策驱动弥补了土地流转的市场失灵问题;同时, 当地经济发展水平和非农就业工资水平上升对土地流转平台发展也起到促进作用。本文最后讨论了结合土地流转平台的主要功能相关政策和需进一步研究的问题。
一、引言
学术界长期以来在农地经营规模与生产效率的关系上存在争论。在Chayanov (1926) 首次提出“规模小效益高”的观点之后, Lipton (1993) 、Dyer (1996) 和Deininger等 (2012) 在不同国家做的实证研究也得出了类似的结论。但近年来, 不少研究表明, 小规模农户在现代农业发展过程中也面临诸多挑战, 小农户不但较难把握市场发展机遇, 而且还较难保障消费者对食品安全的需求, 同时他们应对全球化、贸易自由化以及气候变化等诸多风险的能力也较低 (Hazell, 2005;Huang等, 2008) 。另外, Otsuka等人 (2016) 研究还指出, 小农主导的亚洲农业可能会因劳动工资的上涨, 丧失其原先的比较优势, 进而成为大量进口粮食的主要地区。为此, 不少国际组织认为, 要帮助小农只有两个主要途径, 要么帮助他们适当扩大土地经营规模, 要么帮助他们离开农业从事非农就业 (FAO, 2015;IFPRI, 2015) 。
对于中国来说, 由于农村户均耕地面积不足1公顷, 小农数量占全球小规模农户 (耕地面积低于2公顷农户) 达38%, 同样也面临以上问题的各种挑战。Huang等 (2016) 的研究表明, 我国农村户均耕地面积从20世纪80年代初的0.73公顷下降到了2003年的0.57公顷, 不过随着土地流转的加快, 之后户均耕地经营规模开始上升, 并出现了不少农地规模较大的农户。据农业部的数据, 我国承包耕地流转面积从2007年的0.64亿亩快速增加到2016年的4.79亿亩, 流转面积超过承包耕地总面积的1/3 (农业部, 2017) 。Huang等 (2016) 认为, 土地流转加快有4个主要因素:劳动工资的上涨、地方政府对耕地经营大户的政策支持、农业机械化服务的发展和土地经营权流转平台的兴起。其中, 土地经营权流转平台作为一项农地市场的制度创新, 得到了各地政府的大力支持。Huang等 (2016) 在东北和华北地区的调查中发现, 截至2013年约有20%的乡镇建立了土地经营权流转平台。同样, 据农业部的数据, 截至2015年, 已有1231个县 (约43%的县) 和17826个乡镇 (约45%的乡镇) 成立了土地流转服务中心或平台 (1) 。
虽然我国土地经营权流转平台 (以下简称土地流转平台或流转平台) 的发展很快*, 但学术界少有人专门对其做深入研究。目前的研究要么是结合当前土地制度改革和促进农地流转问题, 提出土地流转平台的作用, 特别是如何通过此类流转平台来实现土地流转市场的有序发展 (王志章, 2010;方志权, 2010;刘卫柏等, 2011;王颜齐等, 2011;毛飞等, 2012;罗玉辉等, 2016) ;要么是针对某些地区成立的土地流转平台而开展具体的案例研究, 分析其发展所遇到的问题和不足之处, 并提出相应改进建议 (钟涨宝等, 2005;杜朝晖, 2010;任勤等, 2010;黄祖辉等, 2012;卢新海, 2014) , 而案例研究中的土地流转平台多为早些年政府开展的试点 (江苏、浙江和重庆等地) 。要理清全国土地流转平台的总体发展趋势、地区间差异和此类平台发展的主要驱动力或影响因素, 还需要做更加全面和深入的研究。
本文的目的是探讨土地流转平台的发展趋势、区域差异及其发展的主要驱动力。为达到此研究目的, 笔者在代表不同地区的7省32个县开展了分层随机抽样调查, 基于实地调研数据, 实证分析了我国农村土地流转平台发展现状与趋势, 并对其发展的影响因素做了定量分析。
二、数据来源和调查方案
本文所用数据来自北京大学中国农业政策研究中心 (China Center for Agricultural Policy, 简写CCAP, 下同) 于2017年2月开展的实地调查。调查是在CCAP前期两个项目的基础上开展:一是“农村土地和劳动力”长期跟踪调查点, 这个项目包括7个省份, 本研究在调查时从中抽取了浙江、广东、湖北、陕西和四川5个省;二是“华北地区农地流转”研究调查点, 包括山东和河南。
虽然以上7个调查的样本省份来自CCAP的两个项目点, 但所采用的分层随机抽样原则基本相似。“农村土地和劳动力”长期跟踪调查点的抽样办法如下:在每个省, 按经济发展水平把所有县从高到低分为5组, 从每组中随机抽取1个县;在每个样本县中, 按经济发展水平把所有乡镇分成中上和中下两个收入组, 从每组中随机抽取1个乡镇。这样, 抽取的5个省共有25个样本县和50个样本乡镇。“华北地区农地流转研究”的山东和河南两省调查点的抽样办法如下:首先, 将每个省所有的县按照人均耕地面积进行排序, 划分为高、中、低3类;然后, 分别在每类的县中随机抽取一个县;在每个样本县中, 按人均耕地把所有乡镇分成中上和中下两组, 从每组中随机抽取1个乡镇。这样, 山东省和河南省各包括3个样本县和6个样本乡镇。
把以上两个项目的调查点整合起来, 样本包括了基本能代表我国东中西部的7个省份。它们是:东部地区的广东省、浙江省和山东省 (共有26个样本乡镇) ;中部地区的湖北省和河南省 (共有16个样本乡镇) ;西部地区的陕西省和四川省 (共有20个样本乡镇) 。具体见表1。
三、农村土地经营权流转平台发展现状与趋势
通过调查发现, 目前建立的农村土地经营权流转平台主要分布在县城和乡镇政府所在地。县一级的土地流转平台在人员配置、拥有设备和功能作用等方面一般要比乡镇级平台更加健全和完善, 不但服务于县城所在地的土地流转活动, 也常常为本县所辖的乡镇土地流转提供一些服务。根据调查, 截至2016年底, 已经有61%的样本县在县城成立了相关的土地经营权流转平台。而乡镇一级的土地流转平台, 主要是为本乡镇管辖范围内的土地流转提供服务。因为本项研究的调查是以乡镇为基本的调查对象, 没有对县城所在地的情况做专门调查, 为此本文的研究集中在样本乡镇的土地流转平台上。
表1 2008—2016年有土地流转平台的乡镇在样本乡镇中所占的比例 (%)
注:实地调查包括7个省31个县的62个乡镇;其中, 东部地区包括广东省、浙江省及山东省在内的13个县和26个乡镇;中部地区包括湖北省及河南省在内的8个县和16个乡镇;西部地区包括陕西省及四川省在内的10个县和20个乡镇数据来源:作者根据调查数据整理所得
(一) 土地经营权流转平台成立情况
表1汇总了所调查的样本乡镇中拥有土地流转平台的乡镇所占的比例, 具体有如下2个主要结果:
第一, 2008年以来乡镇土地流转平台稳步发展, 2013年之后得到更快的发展。在样本中, 2008年只有3%的乡镇建立了土地流转平台, 之后平均每年以接近4个百分点的幅度增长, 8年增长了29个百分点。
第二, 乡镇土地流转平台地区间差异较明显。在调查的样本中, 虽然东部地区和中部地区超过10%的乡镇在早年间都成立了土地流转平台, 但是从其发展的速度上可以明显看到东部地区快于其他两个地区。不过, 中部地区和西部地区近两年平台成立的速度明显加快, 东中西地区之间的差异正在逐渐缩小。
实地访谈和调研中发现, 乡镇土地流转平台发展速度同地方政府政策支持紧密相关。许多国家农地流转困难重重, 这是因为农地不但承载许多功能, 而且农地流转或交易的信息不对称, 导致农地交易普遍存在市场失灵问题。我国近期农地流转速度加快部分原因是政府出面搭建了农地流转平台 (干锦清等, 2012;Huang等, 2016) , 降低了农地的交易成本。调查中也发现, 虽然各地乡镇政府有搭建土地流转平台的积极性, 但更主要的动机是完成省/县上级政府下达的组建土地流转平台相关任务。
笔者调查的数据也表明, 在调查的样本乡镇中, 上级政府相关文件出台情况 (见表2) 与乡镇土地流转平台发展趋势 (见表1) 一致。例如, 2008—2012年, 在总样本中, 有收到上级政府下达的建立土地流转平台相关文件的乡镇相对较少, 到2012年也只有8% (见表2) 。自2013年开始, 政府开始更加重视土地流转平台建设, 整个样本中收到相关文件的乡镇数量显著增加, 2016年达到29%。
另外, 虽然区域间起初存在较大差异, 但近年来各地对发展土地流转平台的重视程度出现趋同趋势。在2013年之前, 乡镇政府收到上级相关文件的比例主要在东部和中部地区, 但近些年各地政府加快下发土地流转平台相关文件, 西部地区逐渐赶上并超越了中部地区。截至2016年, 东中西地区乡镇间收到上级文件的比例基本一致, 地区间的差异逐渐缩小。
表2 2008—2016年收到上级政府土地流转平台相关文件的乡镇所占的比例 (%)
进一步分析表明, 上级政府发布相关文件的时间与土地流转平台的成立时间存在一定的内在联系。整体来看, 平台成立的时间要稍晚于政府文件出台的时间。具体来讲, 有93%的乡镇土地流转平台是在收到上级相关文件的当年成立。
(二) 土地流转平台的主要服务功能
据调查发现, 目前农村土地流转平台所提供的服务主要有以下3个方面。 (1) 信息服务, 主要包括农地流转的信息搜集与发布、帮助转入户联系转出户、帮助转出户联系转入户、法律咨询和交易双方资格审查等服务; (2) 流转合同服务, 主要包括农地质量评估、交易合同鉴证、农地租金指导、交易合同范本、合同续约和交易地块的信息核查等服务; (3) 流转纠纷服务, 主要包括流转期间的纠纷处理和协调工作等服务。
在样本乡镇中, 目前大多数的乡镇土地流转平台均提供了上述部分服务。从整体看, 除农地质量评估和交易地块的信息核查两项服务提供情况较少外, 提供其余类别服务的乡镇土地流转平台占比均超过50%。同时, 就各项服务功能具体提供情况来看, 信息搜集服务是目前土地流转平台提供最多的服务内容, 平均占比达到82%。另外, 超过70%的乡镇土地流转平台还提供了诸如信息发布、交易合同范本和处理流转纠纷等服务。
同时, 调研中还发现目前土地流转平台提供的服务在地区间也存在较大的差异。土地流转平台服务功能东部地区整体上好于中、西部地区, 各类服务功能较全面。中部地区虽然在整体服务功能上不如东部地区, 但是在联系转出 (入) 户、合同续约和处理流转纠纷这几个方面显著好于东部地区。西部地区服务功能提供情况则相对较差, 这可能与平台自身起步晚和地方政府财力有关。
四、乡镇土地流转平台发展的影响因素分析
前文描述了乡镇土地流转平台的发展情况, 并简要介绍了目前这些流转平台所提供的主要服务情况。这部分进一步分析乡镇土地流转平台发展的驱动力或主要影响因素。其中, 本文特别关注乡镇土地流转平台的建立在多大程度上受到上级政府政策的影响, 同时在多大程度上是受到市场驱动的。
在市场驱动方面, 本文关注如下3个方面影响因素: (1) 本地资源禀赋条件, 如人均耕地面积情况, 它对当地的土地流转平台的需求可能有不同的影响。例如, 人均耕地越少, 土地出租的潜在数量也会越少;但另一方面, 人均耕地越少的地方, 因为小规模生产农户难以维持家庭生活的基本保障, 土地流转的可能也会越大, 最终的综合影响需要做实证分析。 (2) 经济发展状况, 如农民收入、就业结构和非农就业工资等, 因为农民收入越高, 特别是非农就业收入越高, 农户出租土地的意愿和当地农地规模经营的需求可能也越大, 从而刺激当地政府提供土地流转服务。 (3) 当地土地流转信息可获得性, 因为在其他条件一样的情况下, 如果土地流转信息不畅通, 当地乡镇政府可能出于政绩的考虑, 会刺激其建立土地流转平台服务的动机和积极性。
(一) 模型设定
基于以上讨论, 为揭示乡镇土地流转平台成立的影响因素, 建立了如下计量经济模型:
其中, 被解释变量Yit为第i个乡镇在t年是否有土地流转平台, 它是虚拟变量 (如果有土地流转平台Y值为1, 否则为0) 。在解释变量中, Pi (t-1) 代表第i个乡镇在上年 (t-1) 是否已经收到上级下达的建立土地流转平台相关的政策文件, 如果已经收到, 取值为1, 否则取值为0。L代表本乡镇的人均耕地面积;I代表当地的经济发展状况, 这里分别采用如下两组变量来衡量并检验模型估计结果的稳定性: (a) 本乡镇农民的平均人均纯收入 (代表经济发展水平) 、非农就业比例和外出打工的平均工资; (b) 因为人均纯收入同非农就业和工资可能存在相关关系, 为此另外一种选择是去掉本乡镇的人均纯收入这个变量, 模型估计时只包括非农就业比例和外出打工的平均工资。D代表乡镇当地内部土地流转信息可获得性, 要准确衡量这一指标相对困难, 这里采用本乡镇内部交通便利状况来间接衡量土地流转的信息畅通程度, 因为乡镇内部交通越便利, 农民间的农地流转的交流机会和获得的信息也会越多;为了定量测定这个指标, 在每个乡镇随机抽取了两个村, 用这两个村离最近乡级公路的平均距离来表示。模型中的所有变量的平均数和标准差见表3。
表3 模型中所用变量的统计值
(二) 模型估计和结果
在计量估计模型时, 采用了两种估计方法。首先, 因为因变量是0~1变量, 所以本文采用Logit模型来估计乡镇是否有土地流转平台的模型, 结果见表4的第1和第2列;其次, 为了控制乡镇间其他因素 (如固有的不随时间而变化的因素) 的影响, 也采用了Logit固定效应 (Logit-FE) 的估计方法, 结果见表4的第3和第4列。从总体上看, 两个模型采用两种估计方法的结果, 在估计的主要变量的系数方面都比较稳定, 特别是本文所关注的地方政府对土地流转平台的影响, 不同模型得出的结论相当一致, 这表明实证研究结果是比较稳健的。基于模型的估计结果 (见表4) , 得出如下几个主要结论。
表4 乡镇土地流转平台发展模型的计量经济模型估计结果
首先, 地方政府的重视程度对于农村土地经营权流转平台的成立起到了极其重要的作用。估计的“收到上级政府文件”变量的系数值在不同模型中都在0.31和0.32左右, 而且显著性水平都达到1% (见表1) 。这个结果表明, 在其他情况一样的情况下, 如果上级政府出台了同土地流转平台相关的政策文件, 则当地乡镇成立土地流转平台的概率会增加31%或32%。在样本中, 到2016年有29%的乡镇收到了上级的相关文件, 其对乡镇政府成立土地流转平台概率的影响约为9% (0.31×29%) ;而2016年有土地流转平台的乡镇比例为32% (见表1) , 这表明:在2016年有土地流转平台的乡镇中, 政府下发文件这一影响因素就解析了其中约30%的原因 (即9/32) 。
第二, 经济发展水平也显著影响乡镇政府成立土地流转平台的决策。在Logit模型中, 人均纯收入的系数为0.006, 该系数在1%的显著性水平上显著, 当控制其他变量的影响后, 人均纯收入每提高1000元, 则土地流转平台成立的概率会提高0.6%。在样本中, 人均纯收入在2008—2016年增加了4000多元, 收入增长对成立乡镇土地流转平台概率的影响为2.5%左右。采用Logit-FE模型估计的结果也基本相似, 虽然估计的系数显著性有所下降, 但系数大小基本相当。
第三, 外出打工工资上升对土地流转平台的成立起到促进作用。在Logit模型和Logit-FE模型中分别达到5%和1%的显著水平, 估计的外出打工工资系数为正。这是因为随着非农工资增长, 一方面会有更多的人愿意出租土地外出打工 (提高土地出租的供给) , 另一方面务农的机会成本上升, 从事农业生产的农户希望通过扩大生产规模和机械化来提升劳动生产力 (提高土地租入的需求) 。这两方面的原因都会促进地方乡镇政府发展农村的土地流转平台。在去掉人均纯收入后, 模型估计的系数有所提高。在Logit模型中, 外出打工工资的系数从0.015提高到0.018;而在Logit-FE模型中, 该系数也从0.025提高到0.029。这是因为收入中的部分影响来自非农收入。这里以表4最后一列估计的系数为例讨论非农工资上涨的影响:估计的系数为0.029, 即外出打工工资每提高1000元, 乡镇政府建立土地流转平台的概率就会提高2.9%;在样本中, 从2008年到2016年非农工资提高了3538元, 对成立土地流转平台概率的影响约为10% (3.538×2.9%) 。这个影响基本同上面讨论的政策影响 (9%) 相当, 在2016年有土地流转平台的乡镇中, 工资上升解析了其变化的1/3[10/ (32-3) ]。
第四, 乡镇内部交通便利情况也影响乡镇成立土地流转平台的决策。当地交通条件的系数在0.013~0.02之间, 各种模型估计结果的系数均在1%水平上显著。估计的这些系数表明, 在控制其他变量影响的情况下, 离最近乡级公路的平均距离每增加1公里, 当地成立土地流转平台的概率则会增加1.3%到2%。这表明, 乡镇内部的交通条件越差或农民间的农地流转的交流机会和获得的信息越难, 当地乡镇政府为农户土地流转提供信息服务的积极性越高 (即有更多需求) 。
五、结论和启示
农村土地经营权流转平台可以说是中国在土地制度方面的又一个创新, 中国的农村土地流转市场在过去10几年之所以能够得到快速的发展, 乡镇土地流转平台起到积极促进的作用 (Huang等, 2016) 。实证研究结果表明, 促进中国土地经营权流转平台发展的一个很重要原因是政府的促进作用。地方政府越重视, 土地流转平台成立的可能性越大;这种作用很大程度上弥补了土地要素的市场失灵问题。中国土地流转平台这一制度创新对其他国家有重要的借鉴价值。
同时农村土地流转平台的发展也受市场需求的影响。当地经济发展、外出打工工资水平越高、当地交易信息成本越高, 当地乡镇政府成立土地流转平台的意愿也越高, 出现这种流转平台的可能性也越大。随着收入增长和劳动工资的提高, 未来农村土地流转还将会得到稳定发展。
虽然土地流转平台在发展初期存在较大的区域差异, 但近期不同区域间的发展开始趋向平衡。目前有2/3的乡镇还未建立土地流转平台, 同时已建立的平台所提供的服务也存在较大的差异。未来发展还有很大的空间, 要更好地为农民土地经营权流转提供信息和各种相关服务, 不少地区的地方政府还能够起到更大的作用。
本文重点研究了我国农村土地经营权流转平台发展及其驱动力, 虽然也初步分析了这些平台的功能或提供的服务, 但还有一系列问题需要做更深入的实证分析。例如, 土地经营权流转平台究竟在土地流转市场上产生多大影响?各自服务功能发展的作用如何?这些平台主要服务的对象有哪些?对农地适度经营规模及新型经营主体 (如家庭农场等) 产生如何影响?深入研究这些问题对完善土地流转平台和促进土地市场流转有重要的政策借鉴价值。
——END
编者后注：
本文转自：甄江,黄季焜.乡镇农地经营权流转平台发展趋势及其驱动力研究[J].农业技术经济,2018(07):33-40.
注释、参考文献略，格式稍有调整。
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